預算法截止征求意見 學界建言再修改

作 者：郭晉暉 來 源：第一財經日報發表日期：2012-08-06

如果說一個國家的財政史是“驚心動魄”的，那么為一個國家、為其政府的財政收支行為“立規矩”的預算法就應該是“處心積慮”的——“處心積慮”地將這個“驚心動魄”的領域置于監督之下。

昨日是全國人大常委會對預算法修正案（草案）（二次審議稿）（下稱“二審稿”）公開征求意見的截止日期，全國人大法律草案征求意見管理系統中針對此法的意見前一日就已超過30萬條。《第一財經日報》記者昨日下午6時許訪問該系統，發現8月5日征求意見時間截止的四部法律草案均已“下架”，已查詢不到有關信息。

30萬條意見，從數量上已超過去年個人所得稅法修正案的表現，只是不及同時征求意見的勞動合同法修正案（草案），得到一塊關注度“銀牌”。

然而，明星般的表現之下，這部被譽為“財政憲法”的法律，卻被專業人士寄予更多修改的厚望。

上周五，中國法學會和中國財稅法學研究會就該草案舉行了學術研討會（下稱“研討會”）。在這一足可代表預算法領域國內學術界最高水準的會議上，與會學者雖然對二審稿應做多大程度修改持有不同意見，但就二審稿的修改方向達成了基本共識。在學者們看來，二審稿存在立法宗旨落后、預算權力分配失衡、預算公開程度不夠等問題。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文甚至認為，二審稿令預算權力過分集中于財政部，財政部將預算編制權、執行權以及國庫資金撥付權集于一身，即使是在一家企業，這樣的集權也“違反最基本的內控原則。”

也有觀點認為，預算法修改應本著務實原則，逐步漸進。

中國財稅法學研究會會長、北京大學法學院教授劉劍文表示，這次研討會匯總的意見不僅會提交全國人大，還將遞交中央。

宗旨不變 難以大改

二審稿對現行預算法大多數條文都有修改，但開宗明義第一條卻是為數不多沒有改變的條款之一：

“為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”

在研討會上，武漢大學法學院教授熊偉分析，從這一表述來看，預算法的立法宗旨不僅追溯到1994年的預算法，而且可以追溯到1988年的政府預算管理條例，強調國家對預算的管理。這實質上反映了將預算當成政府內部事務的思維定勢，而且多年來并未改變。

據其介紹，在法學界看來，現代意義上的預算法本質上是一種控權法，其宗旨是規范和約束政府的財政收支行為，尤其是財政支出行為，以保障財政資金的安全和合理配置。

天津財經大學經濟學院教授李煒光說，由于立法宗旨沒有改變，使得二審稿讀起來比較像政府部門的工作條例，很多條文都體現了行政部門對于預算的強勢支配權，而預算法本應具有的約束政府權力的特征并不明顯。

二審稿第十一條提出：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。”但在同一條的第四款，卻又將預算、預算調整、決算公開的具體辦法授權給國務院。

這等于是將預算公開的權力授予了一個執行預算的部門，讓花錢的部門決定監督自己的時間和方式。

中央民族大學法學院教授熊文釗認為，這樣一來，預算法的監督意義恐怕就成了政府和人大之間的君子協定。

“第一條沒有修改，表明我們的起草者不想改變現行預算法確立的管理理念和預算權的配置理念，這決定了此次修法只能是小改。”施正文說。

研討會與會學者紛紛要求就立法宗旨加入兩點：一是要約束政府的收支行為，二是必須保障公款的安全。

然而，財政部稅政司前副司長、中國財稅法學研究會常務副會長王征稱，如要修改立法宗旨，就意味著草案中的很多內容都要改動，現在看來修改的可能性不大。預算法修改應該本著更加務實的原則，將現有改革已經做到的先寫進去，規定下來，其他的不要太著急。

李煒光則認為，預算法修訂應該體現出基本的法律精神，哪怕是先籠統抽象地表述出來也好，這樣可以為進一步修法留出空間。

人大監督權架空

二審稿由財政部起草，而許多條文“擴大行政部門權力”的色彩很受爭議。

例如二審稿第十七條、十八條規定了預算權力配置——這是預算法的核心內容。二審稿雖然賦予人大以一定的審查權，卻并未明確將各級預算草案的否決權、修改權和調整權賦予各級人大。這些關鍵的權力被留給了行政部門。

李煒光表示，二審稿在很多關鍵問題上都出現了類似情況，在做出一些相對進步的規定之后，卻往往授權國務院或行政部門制定具體辦法，這大大增加了法律在執行過程中打折扣的風險。

中國財稅法學研究會副會長、全國人大常委會預算工委法案室前主任俞光遠也認為，二審稿授權程度太高，多處將本應屬于人大的重要權力授予政府部門。

據施正文統計，二審稿將分稅制財政體制、轉移支付、預算公開、地方債等一攬子授權國務院規定。同時還存在大量例外規定，例如，政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算辦法由國務院規定，人大實際上只管公共預算。

此外，財政部門有權設立具有“小金庫”性質的周轉金、預備費、預算穩定調節資金；財政部可以決定財政專戶的設立等。

“如果能在預算法中做出明確規定的，就不要再授權，即使一定要授權也要規定授權的基本原則，而且最低授權到國務院，不能再授權到財政部。”俞光遠說。

大量的權力授出給行政部門后，立法部門的監督權卻沒有得到保障。二審稿并未明確規定人大對預算的決定權和監督權，也沒有確立程序保障——科目調劑不需人大批準，超收收入使用不需人大批準……

“預算法淪落為管理法而不是控權法。”施正文認為。

政府行為合法化

最近20年，中國政府的財政身家增長了40多倍，截至今年6月，央行國庫單一賬戶沉淀了2.7萬億元。

從現代預算制度來看，政府和納稅人之間是一種委托代理的方式。中央財經大學財經研究院院長王雍君用一個比喻來形容這種關系：“世界上最開心的事是花別人的錢，世界上最困難的事是花好別人的錢。”

最近幾年財政高增長背景之下納稅人的錢被貪污、浪費以及錯用等情況屢見不鮮，也進一步引發了公眾對于財政資金安全性的擔憂。

王雍君認為，將政府部門全部支出納入預算并規定經人大授權才能使用是保護公共資金安全的第一道防火墻。雖然受限于行政體制的改革，不能期待短時間內人大能夠真正落實其在預算中的各項權利，但增加這一套程序，也可在一定程度上避免貪腐行為。

同政治制度建設相比，引入技術手段則更加容易，現成的就有一個遏制公共資金濫用的非常有效的手段——國庫單一賬戶。

實行國庫單一賬戶，可以讓政府收入直達單一賬戶，讓政府支出——如在政府采購時——直達供貨商和收貨商。

王雍君認為，二審稿用“單一賬戶體系”模糊了“單一賬戶”的概念。

財政部所提的單一賬戶體系是國庫單一賬戶和財政專戶同時并存的體系，這被財稅法學界認為是本次預算法修訂最大的倒退之一。早在2000年進行國庫改革的時候，就已經提出財政專戶要慢慢退出，而二審稿卻將財政專戶的合法性寫入法律。

據王雍君調查，當前各級地方政府在商業銀行開設的賬戶達18萬~20萬個，納稅人的錢每天在這些賬戶上進進出出，難以監管。

而且此次修改還取消了現行預算法關于“中央國庫業務由人民銀行經理”的規定，國庫管理的具體辦法授權國務院制定規定。

熊偉認為，國庫的經理權仍應該歸于央行，并不建議繼續保留財政專戶，應該將之歸入國庫里面，現在預算法中將財政專戶與國庫并列，等于又給政府保留了一筆能在國庫之外自由支配的資金。

王雍君表示，二審稿對于很多關鍵的問題并沒有做出合乎現代預算制度的規定，因此當前建議全國人大再花一段時間修改。

上海財政大學教授朱為群對本報評論稱：“如果像二審稿這樣的預算法通過了，實際上等于是將政府現在的一些做法合法化。即使以后認為這些做法不妥，也很難從法律上找到依據加以約束。”