“稅收法定”之后： 專家建議進一步規范授權立法

作 者：王爾德 來 源：21世紀經濟報道發表日期：2015-03-18

     3月15日，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關于修改〈立法法〉的決定》（下稱《決定》），其中關于“稅收法定”的條款尤為引人關注。

　　根據《決定》，在2000年版的《立法法》第八條“只能制定法律的事項”中增加一項，作為第六項：“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。

　　“黨的十八屆三中全會明確提出落實‘稅收法定’原則，此次《立法法》第八條的修改體現了這一改革要求。對于全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。”四川大學法學院憲法學教授周偉對21世紀經濟報道記者表示，不過，此次《立法法》修訂關于“稅收法定”的條款仍留有一些遺憾，有待在下一次修法過程中完善。

　　“稅收法定”幾度修改

　　“稅收法定”在《立法法》修法過程中，經歷了一些曲折。

　　根據2000年版的《立法法》，第八條規定了只能制定法律的事項，“稅收”只是在該條第八項“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”中予以規定。

　　由于這一規定對“稅收法定”的原則強調得不夠突出，因此在《立法法》修改過程中，不少代表建議將“稅收法定”在第八條中單列一項。

　　2014年12月召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議，第二次審議了《立法法》修正案草案，二審稿規定“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。

　　2015年3月8日，《立法法》修正案三審稿第八條中關于“稅收法”定條款發生變化了，簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律，而“納稅人、征稅對象、計稅依據、稅率”四個內容被刪除。

　　3月11日，全國人大法律委員會召開全體會議。根據各代表團的審議意見，全國人大法律委員會擬將稅種的設立、稅率的確定寫入《立法法》修正案，將三審稿中的該項表述再次修改為：“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。

　　最后，全國人大法律委員會的建議被采納。

　　稅收授權立法應規范

　　周偉對21世紀經濟報道記者指出，《立法法》關于“稅收法定”的修改也留下了一些遺憾，有待進一步完善，比如第八條如何與第九條進一步協調，值得研究。

　　2000年版的《立法法》第九條規定，第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

　　“建議在下一次修訂《立法法》的時候，要修改第九條關于授權立法的內容，將稅收作為法律制定前授權立法的除外事項，增加‘有關稅收、對公民基本財產權利進行剝奪的事項除外’的規定。嚴格按照稅收法定原則的要求，適時停止稅收法律制定前的授權。”一位不愿透露姓名的法學專家表示。

　　該法學專家指出，現在存在大量的稅收授權立法，其主要依據是1984年全國人大常委會通過《關于授權國務院改革工商稅制發布有關稅收條例草案試行的決定》和1985年全國人大做出的另一項更廣泛的授權，即國務院可在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定或條例。1984年的授權決定已經廢止，1985年的授權決定因為還涉及稅收立法之外的其他事項，目前不便廢止，但按照落實稅收法定原則的要求，應當在2020年之前廢止。

　　“財政部部長樓繼偉在3月6日的答記者問中也強調，稅收法定是一項重要改革任務，在2020年以前應當完成。”北京大學財稅法研究中心主任劉劍文對21世紀經濟報道記者分析，因此對既往稅收授權立法的清理可以在2020年之前通過人大的立法解釋形式來完成。

　　前述法學專家建議，在稅收法律中，可以就具體稅率、稅收優惠措施的確定做出授權性規定。授權的目的、范圍、主體和要求應當明確、具體。被授權機關應當嚴格按照授權目的、范圍和要求行使該項權力。被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關。

　　“如對于中央稅和中央與地方共享稅，在稅收優惠措施的確定方面，可以授予國務院一定的權限；對于地方稅，賦予地方特別是省級人大在部分稅制要素確定方面的立法權限，如在法律規定的稅率區間范圍內確定具體適用稅率，根據當地的實際情況，確定具體的稅收優惠措施等。”該法學專家分析。