資產評估呼喚統一立法

作 者：許躍芝 來 源：經濟日報發表日期：2013-09-12

    編者按 現行評估法律制度中，除了1991年國務院頒布的《國有資產評估管理辦法》外，其他法律規定散落于公司法、證券法、合伙法等多部法律之中，有關行政管理部門還頒布了眾多規范性文件。但是，這些法律彼此缺乏一致性，而部門規章的權威性和約束力又顯得相對不足。

    今年8月26日，十二屆全國人大常委會對《中華人民共和國資產評估法（草案）》進行了第二次審議。雖然距2012年2月27日的十一屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議已有一年半之久,但我們有理由相信,終結中國資產評估行業20多年缺少一部統一法律的日子已經不遠了。

    結束“政出多門”告別“五龍治水”

    據統計，目前我國共有各類評估機構近萬家，執業注冊評估師10萬人，從業人員約30萬人。

    中國資產評估協會副會長、中聯資產評估集團董事長王子林說，加快資產評估法立法，不僅僅是出臺一個行業大法，更是新一屆政府推進行政管理體制改革，規范社會主義市場經濟秩序，推動改革向深水區邁進的一次重要探索。

    目前，我國開展的資產評估服務主要涉及綜合資產評估、房地產估價、土地估價、礦業權評估、舊機動車鑒定估價和保險公估等6大類，但分別由財政部、住房和城鄉建設部、國土資源部、商務部和保監會等5部門管理，俗稱“五龍治水”。

    市場經濟需要更為全面的評估法律規范。天健興業資產評估有限公司董事長孫健民認為，“管理政出多門，催生諸多行業壁壘，在一定程度上制約了整個行業的發展”。

    “由于缺乏統一標準，管理部門不同、執業機構不同、評估師不同，同一類資產評估結果差異大。”王子林也感嘆，如企業要進行整體評估，本可請一家評估機構完成的工作，卻因資產、土地、礦業權歸屬不同而需請3家評估機構，付3份評估費，既加重企業負擔，又容易引發矛盾。

    王子林說，當前國內企業改制上市、兼并重組等經濟活動空前活躍，越來越多中國企業走出國門到海外投資，這些都催生了巨大的資產評估服務需求。同時，產業分工的細化，也帶來更多新評估服務，如針對金融衍生品、知識產權、文化藝術品投資的評估服務，以及圍繞森林、海洋、風力、潮汐等新資源的定價服務，未來行業發展潛力巨大。

    業內專家認為，隨著評估立法的推進，資產評估有望擁有一桿“標準秤”，結束“政出多門、標準不一”的混亂局面。資產評估法的立法初衷在于統一管理。全國人大財經委副主任委員烏日圖表示，資產評估法的立法宗旨是規范資產評估行為，保護資產評估當事人合法權益和公共利益，促進資產評估行業健康發展，維護社會主義市場經濟秩序。

    把更多管理權限向行業協會下放

    資產評估法草案經過去年初審后，即面向社會征求意見。全國人大常委會通過召開座談會聽取有關部門、行業協會和評估機構的意見，深入基層調研并與有關部門交換意見，最終綜合各方面意見和建議，對草案作了修改完善。

    與草案初審稿相比，草案二審稿的一個突出特點，就是按照簡政放權、政社分開要求，將更多政府部門管理權限向行業協會下放。

    如草案初審稿明確，參加注冊評估師資格全國統一考試成績合格人員，無論是取得考試成績合格證書還是執業注冊后的執業證書，都需由國務院資產評估行業管理部門統一印制。

    對此，草案二審稿修改明確，注冊評估師在資格考試中成績合格的，由有關資產評估行業協會頒發成績合格證書；獲準注冊的，也由有關資產評估協會頒發執業證書，并報國務院有關資產評估行政管理部門備案。

    全國人大法律委副主任委員叢斌介紹說，資產評估行業可探索一業多會，促進行業協會的自身建設和健康有序發展。如二審稿明確“資產評估行業可以按照不同領域依法設立行業協會，實行自律管理，接受有關資產評估行政管理部門的監督”。

    王子林指出，一方面把更多政府管理事項和權限下放到行業協會，另一方面加強對執業注冊的監督，迎合了資產評估行業自立發展的需求，也有利于發揮行業協會管理的專業性和針對性。

    草初審稿案規定：“設立評估機構，應當經省級以上人民政府資產評估行業管理部門核準，由工商行政管理部門辦理登記。”

    對這一規定，有人大常委會委員、地方和部門提出，根據改革工商登記制度的精神，不應當對設立資產評估機構規定前置許可，但要明確設立評估機構的法定條件，并加強事后監管。

    為此，草案二審稿刪去設立評估機構需經資產評估行業管理部門核準的規定，將其修改為：“設立評估機構，應當向工商行政管理部門申請辦理登記。評估機構應當自領取營業執照之日起30日內向有關資產評估行政管理部門備案。有關資產評估行政管理部門應當將評估機構備案情況向社會公告；發現評估機構不符合本法規定條件的，應當通報工商行政管理部門依法處理。”

    加強行業監管防止暗箱操作

    資產評估的一個突出特點是，評估結論不可避免地會涉及資產評估師的個人主觀判斷。從法律方面進行相應規范，對資產評估師的監督作用將會大大增強，從而增加資產評估的客觀性與可靠性，同時也可以進一步明確評估師的法律責任。

    “資產評估不僅涉及資產所有者或交易當事人權益，在很多情況下還涉及國家利益和社會公眾利益，必須加強對評估行業的行政監管，增強行業自律能力。”烏日圖認為，這是資產評估立法的一大亮點。他說，行政監督重點放在加強注冊評估師和評估機構的資格資質及依法執業的管理。注冊評估師和評估機構遵守執業準則、職業信用的監督，以及注冊評估師的資格考試、執業注冊、后續教育的組織實施等，應更多地發揮行業自律組織的作用。

    “重點加強行業監管，杜絕行業違規行為”。這是全國人大常委會委員及資產評估從業人員共同的心聲。

    全國人大常委會委員車光鐵說，我國資產評估機構成立以來，在國企改革、企業融資、解決財產糾紛等諸多方面起到了積極的推動作用。但由于沒有規范的法律約束，再加上行業監督管理不到位，一些評估結果遭到了社會的質疑，有些評估結果甚至還造成了嚴重的國有資產流失。因此，制定資產評估法很有必要。

    劉振偉委員建議，草案中應突出強調防止資產評估的暗箱操作、加強行業監管。他指出，草案要求有關資產評估行業協會應當建立溝通協作和信息共享機制，但僅做到這點是不夠的。現在，一些評估行業里，相關的管理人員、評估機構、評估師甚至委托人很容易形成一條利益鏈，建議除要求行業協會自己搞信息共享平臺外，監管部門也要建立公共信息平臺，把相關的機構、法人、評估業務都統一放在平臺上接受監督，以最大限度地防止評估的暗箱操作。

    對于資產評估行業中存在的違法違規行為，全國人大代表王光軍建議，修改法律時應對注冊評估師從嚴管理，提升其違法成本。

    值得關注的是，草案二審稿還通過將注冊評估師、評估機構違法行為的處罰情況記入信用檔案等措施強化行業監督，并根據違法行為的具體情形，明確了對注冊評估師、評估機構暫停執業、停業的具體期限。