“小金庫”咋成了“大腫瘤”——專家學者會診“小金庫”治理

作 者：楊亮 來 源：光明日報發表日期：2014-08-18

    “小金庫”雖然“姓小”，但容量卻并不小。據業內專家估算，隨著財政收入的日益增長，我國每年發生的“小金庫”資金總額或在1000億元以上。雖歷經30年，開展了13次清理整頓，但“小金庫”并沒有被根除，甚至在一些地方和單位愈演愈烈。經國務院批準，財政部和審計署從今年8月至10月，在全國范圍內開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理。

    形形色色的“小金庫”資金規模到底有多大？為何綿延不絕、總“戒”不掉？“小金庫”的“病灶”又該如何根除？

    “小金庫”一點也不“小”

    在全國范圍內，形形色色的“小金庫”資金規模到底有多大？對此，并無完整而準確的統計數據。根據審計署披露的“小金庫”問題數據，1998年至2006年上半年，全國審計機關共查出“小金庫”資金（含擠占挪用）1406億元，平均每年超過165億元。

    “‘小金庫’其實并不小。”中央財經大學稅務學院副院長劉桓分析，從財政角度看，只要是脫離正常財政收支體系，且不受上級部門監管的賬外資金，其實都應該算是“小金庫”。隨著財政收支的逐年增長，一個不爭的事實是“小金庫”也水漲船高，而且正日趨成為一種常態。

    今年6月，審計署披露，2013年，國家衛生計生委本級和中國建筑文化中心、中國地質科學院礦產資源研究所等34個所屬單位采取轉移收入或虛列支出等方式，賬外設立“小金庫”1.94億元。“包括機關事業單位和國企在內，如以寬泛口徑計算，我國每年發生的‘小金庫’資金總額或在1000億元以上。”劉桓說。

    設立“小金庫”的花樣也在不斷翻新。從昔日轉移支付、套取專項資金的“小兒科”手法，演變成違規收費、罰款及攤派的新手法。從原先打著出租收入與資產處理的旗號，到“光明正大”地以會議費、勞務費、培訓費和咨詢費等名義套取資金，再到“明目張膽”地利用假發票、非法票據騙取資金設立“小金庫”。“‘小金庫’已成為貪污腐敗的溫床。”劉桓這樣總結。

    斬斷不良作風“資金鏈”

    “自1989年國務院關于清理檢查‘小金庫’的通知下發以來，共進行了三次較大規模的清查活動，清查的范圍越來越廣、查出的違規金額越來越多，這都表明了中央懲治腐敗、建設廉潔政府的決心。”財政部財政科研所副所長白景明說。盡管如此，現實當中的“小金庫”仍舊是屢禁不止，且花樣日益翻新，給“小金庫”的治理工作增添了很大的困難。

    “小金庫”咋成了“大腫瘤”？上海大學社會學系教授顧駿說：“造成不少單位和企業‘小金庫’盛行的原因，根本上在于權力部門化、部門利益化。此外，還有一個重要原因在于違規成本太低、風險太小，不足以形成威懾效應。”

    “為此，此次專項治理的內容，主要是2013年以來，違反中央八項規定和財經紀律以及設立‘小金庫’的有關問題。數額較大和情節嚴重的，可追溯到以前年度。專項治理將圍繞預算、資產、財務、政府采購、會計工作的關鍵節點和薄弱環節，結合各地區各部門實際情況，有的放矢，突出重點。同時，更加注重治本，更加注重預防，并與財政、審計日常監管工作相結合，形成整體合力。”財政部監督檢查局局長吳奇修說。

    “這次專項治理的意義在于通過對財經違法違紀行為和設立‘小金庫’的治理，建立合規使用財政資金的長效機制，建立、完善透明規范的預算管理制度，推動國家治理體系和治理能力現代化。”白景明說。

    用“大預算”醫治“小金庫”

    “‘小金庫’之所以久治不愈，是因為這部分錢屬于政府預算外資金，游離于人大以及公眾監督視線之外。”劉桓說，就目前而言，最緊迫的就是要實現財政預算改革。

    “十二五規劃中明確提出，實行全口徑預算管理，完善公共財政預算。這就要求，用‘大預算’來醫‘小金庫’。”劉桓指出，具體來講，要對預算外的收入進行一次徹底清理。同時，新《預算法》里必須寫入“所有的政府收入和支出都應當全部納入預算”，讓“小金庫”順利搬到“預算內”的“大家庭”，接受人大、公眾和社會的監督。

    “在西方發達國家，政府部門的財政收支資金流基本全都實現了信息化和電子貨幣化。而我國還存在公務卡使用不夠普及，有些津貼現金化發放，甚至用假發票報賬等問題。”劉桓說，應該健全財務制度，盡量使財政收支更加透明，以從源頭截住“小金庫”資金的來源。

    媒體報道顯示，2011年全國共發現“小金庫”58225個，涉及金額266.54億元，給予行政處罰1942人，組織處理3242人，黨紀政紀處分1862人，移交司法機關處理623人。換言之，對查出的5.8萬多個“小金庫”，只處理了數千人，且處理方式各異。

    “如果對主要領導、分管領導和直接責任人要先予免職、再追究責任的規定，能夠最大限度落實，那么今后各單位‘勇于’設立‘小金庫’的沖動，必定陡然降低。”劉桓說。

    “只要權力還沒有被關進制度的籠子，‘小金庫’就難以徹底消失。”顧駿指出，治理小金庫需鏟除部門利益鏈條，嚴格約束特權擴張，強化部門預算管理，建立小金庫追責機制，并將小金庫早日列入刑法犯罪內容。