老保險統(tǒng)籌層次低加劇中國社保碎片化

來 源：HR沙龍發(fā)表日期：2013-06-24

    ●統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點問題。

　　●統(tǒng)籌基金管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風(fēng)險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導(dǎo)致流量最小化，最終導(dǎo)致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。

　　●當(dāng)前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權(quán)財權(quán)不完全匹配的情況下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保險這一事權(quán)。

　　●在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎?所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。

　　日前，有媒體報道，中國養(yǎng)老保險制度的整體改革方案設(shè)計已經(jīng)啟動。其中一項重要內(nèi)容就是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級。

　　統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險制度一個重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點問題。比如，地區(qū)間養(yǎng)老保險制度的財務(wù)差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險制度的財政補貼已累計高達(dá)1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計余額的2/3。此外，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運營。而2010和2011年養(yǎng)老保險基金投資回報率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。

　　近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險法》實施兩周年之際，接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪，他表示，雖然媒體報道中說我國已實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而實際上，這種省級統(tǒng)籌并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。雖然有了社保卡，但還無法真正和徹底解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是，22年過去了，真正的省級統(tǒng)籌依然沒有實現(xiàn)，更不要說實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

　　政府目標(biāo)是實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌

　　《經(jīng)濟參考報》：我們注意到，近來文件的表述是“實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而《社會保險法》規(guī)定的是“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌”。一字之差，有何區(qū)別?

　　鄭秉文：我們先辨析一下這幾個概念。《社會保險法》中類似的概念還有“基本養(yǎng)老保險”、“基本養(yǎng)老保險基金”、“基本養(yǎng)老金”。實質(zhì)上，這三個詞指的是同一個大的概念，也就是社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度;它是相對于補充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)、個人養(yǎng)老金(商業(yè)養(yǎng)老保險)而言的，是中國養(yǎng)老保險體系中的第一支柱，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個部分組成。相對于繳費而言，單位繳納的20%進入了統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個人繳費8%計入了個人賬戶部分。

　　在日常生活中，人們常常把“統(tǒng)賬結(jié)合”這個基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌部分稱之為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。因此，基本養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金是不一樣的：基本養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的整體，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”中的社會統(tǒng)籌部分，即單位繳費的部分。

　　你說的這個變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實是指基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而不是基本養(yǎng)老金。例如，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”;2013年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委等部門《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，‘十二五’期末實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”;2013年5月國務(wù)院同意發(fā)改委制定的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見》的表述是：“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”。但是，兩三年前，我們在規(guī)范性文件或在立法中說的是基本養(yǎng)老金而不是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，比如，《社會保險法》的表述是：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌。”

　　目前，有關(guān)部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度拆分開來，單獨提出實行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實際上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個人賬戶。