老保險統籌層次低加劇中國社保碎片化

來 源：HR沙龍發表日期：2013-06-24

    ●統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。

　　●統籌基金管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統”退化甚至枯竭。

　　●當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權。

　　●在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎?所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。

　　日前，有媒體報道，中國養老保險制度的整體改革方案設計已經啟動。其中一項重要內容就是提高養老金統籌層級。

　　統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。比如，地區間養老保險制度的財務差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養老保險制度的財政補貼已累計高達1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計余額的2/3。此外，由于統籌層次低，養老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個社保統籌單位，很難集中管理運營。而2010和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養老金嚴重縮水。

　　近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險法》實施兩周年之際，接受《經濟參考報》記者專訪，他表示，雖然媒體報道中說我國已實現了省級統籌，而實際上，這種省級統籌并不是真正意義上的省級統籌。雖然有了社保卡，但還無法真正和徹底解決跨統籌地區的轉移接續和異地養老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”，但是，22年過去了，真正的省級統籌依然沒有實現，更不要說實現全國統籌。

　　政府目標是實現基礎養老金全國統籌

　　《經濟參考報》：我們注意到，近來文件的表述是“實現基礎養老金全國統籌”，而《社會保險法》規定的是“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。一字之差，有何區別?

　　鄭秉文：我們先辨析一下這幾個概念。《社會保險法》中類似的概念還有“基本養老保險”、“基本養老保險基金”、“基本養老金”。實質上，這三個詞指的是同一個大的概念，也就是社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度;它是相對于補充養老金(企業年金)、個人養老金(商業養老保險)而言的，是中國養老保險體系中的第一支柱，由統籌養老金和個人賬戶養老金兩個部分組成。相對于繳費而言，單位繳納的20%進入了統籌養老基金，個人繳費8%計入了個人賬戶部分。

　　在日常生活中，人們常常把“統賬結合”這個基本養老保險制度的統籌部分稱之為“基礎養老金”。因此，基本養老金與基礎養老金是不一樣的：基本養老金是指“統賬結合”制度的整體，而基礎養老金是指“統賬結合”中的社會統籌部分，即單位繳費的部分。

　　你說的這個變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實是指基礎養老金，而不是基本養老金。例如，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《社會保障“十二五”規劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”;2013年2月國務院批轉發改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，‘十二五’期末實現基礎養老金全國統籌”;2013年5月國務院同意發改委制定的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》的表述是：“研究制定基礎養老金全國統籌方案”。但是，兩三年前，我們在規范性文件或在立法中說的是基本養老金而不是基礎養老金，比如，《社會保險法》的表述是：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌。”

　　目前，有關部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統賬結合”的制度拆分開來，單獨提出實行統籌養老金即基礎養老金的全國統籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實際上，基礎養老金(統籌養老金)提高統籌層次的難度遠遠大于個人賬戶。