縮小征收范圍意味未婚媽媽不用再交“超生費”

問：11月20日，國務院法制辦公室向社會公布衛生計生委報送國務院審查的《社會撫養費征收管理條例(送審稿)》（以下簡稱《條例》）及起草說明等全文，并公開征求意見。作為一直關注社會撫養費并在去年要求全國31個省政府部門對此信息公開的律師，您認為《條例》有哪些亮點？

吳有水：我認為主要的亮點有兩方面，一是縮小了征收范圍，明確只能是超生才征收，而不符合程序規定生育的，不予征收社會撫養費，這樣就避免了之前許多地方計劃生育行政部門對沒有準生證的，或者間隔年齡不夠的征收撫養費，意味著未婚媽媽等“非婚生育一胎”的人，可以不用再交“超生費”了。

之前的《社會撫養費征收管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對這些人沒有明確是否征收，導致一些省就自行制訂一些征收標準。這樣會出現了一些地方，特別是鄉鎮、縣里的計生部門，為了達到多收社會撫養費的目的，在發準生證的時候設置重重障礙。之前新華社的一個記者為了辦準生證，跑了N多地方N多遍都辦不下來準生證，其實這里面存在一定利益關系。

第二個亮點是公開，明確了社會撫養費征收總額由縣級財政部門公開。之前因為國家衛生計生委有個內部文件，對于征收社會撫養費的內容為內部掌握的事項，是保密的。去年我在申請社會撫養費信息公開時才了解到這是內部掌握事項，后來我又起訴了有關部門，最后法院判我勝訴，這次《條例》對此進行了明確。

征收標準統一意味著不會再有700多萬的天價超生費

問：根據現行《辦法》，社會撫養費一般以當地人均可支配收入作為基數，再乘以N倍系數來征收。而對于高收入人群，多地還規定，收入超過部分也要乘以一定的倍數來交錢。對于這個倍數，各地標準不一樣。現實中征收標準不一會引發什么現象？

吳有水：此前征收標準下放給各省政府自主決定，反映在征收倍數上，有的省是三倍以上七倍以下，有的省是兩到四倍，或者四到八倍，北京就是十倍以下，從我目前了解的情況看，北京最高。

由于倍數不一致，各個地方經濟發展不一致，居民人均可支配收入以及農民的純收入的不一致，這就出現了有些地方為了逃避超生處罰讓老百姓跑到別的地方去繳納社會撫養費，還有一些地方政府把征收社會撫養費作為斂財渠道來引進的現象。

還會出現天價罰單的現象，比如跳水運動員田亮，他曾被征收過兩百多萬的社會撫養費，導演張藝謀曾被征收七百六十多萬社會撫養費。而天價罰單也違背了《憲法》所說的法律面前人人平等的原則，為什么都是超生，卻被征收了差距這么大的社會撫養費呢？

明確了征收主體 基本會杜絕現有“肚皮財政”現象

問：社會撫養費的征收程序這次在《條例》中是否有了明確規定？

吳有水：說到《條例》的進步，還有一點是對征收程序做了明確規定，之前的《辦法》沒有規定征收程序，地方上執行時很混亂。從去年到今年根據我了解的情況，基本上是村里的婦聯干部、計生專干，文件、決定都不看，上門就是要錢，老百姓交錢后，有些地方收據、發票都沒有，甚至有的村里的計生專干收錢后就在自己筆記本上記一下，他連個收條都不給老百姓打。財務、賬目混亂，我們在江西調查的時候就發現，老百姓明明交了兩千，到了專干的本子上就記了個五百。其余的一千五到哪兒去了？很難查清。

新規雖明確了征收程序，但并沒有引進聽證程序。我認為，在征收決定作出前，被征收人有權進行聽證，提出異議。

問：《條例》中還規定了征收的主體，這是否也是一大進步？

吳有水：《條例》規定統一由戶籍所在地的縣級計劃生育行政部門進行征收。過去是幾個地方都可以征收，戶籍所在地、經常居住地和生育行為地都可以征收，雖然《辦法》里規定了什么樣的情形下由什么樣的地方計劃生育行政部門征收，但現實情況是還有人員有空可鉆。萬一被征收人認為有錯誤，老百姓如果告縣計劃生育行政部門，他們可以假裝不知道，推到鄉鎮，再起訴鄉鎮，鄉鎮會說這是縣里委托做的。責任主體不明導致征收程序混亂，標準混亂，隨意性很大，

我們在調查中就發現有些超生的父母，為了少交些社會撫養費，故意跑到經濟比較落后，收費比較低的地方進行生育，另一方面一些地方政府把它作為一個斂財手段，為了多征收社會撫養費，從外地引進超生孕婦到本地生育，然后他們再收取社會撫養費。

比如江蘇連云港的贛縣，曾經就引進外地婦女進行生育，或者說他們在一定程度上鼓勵當地婦女超生，產生了一個我們稱之為“肚皮財政”的現象，靠女同志的肚皮來賺錢的財政。

《條例》規定了統一的征收主體，基本上可以杜絕掉這種怪現象。

現有征收手段花樣百出 更有強制引產出現

問：這么多年來，社會撫養費在某種意義上已經不單純是一項收費，有時甚至會伴隨著暴力。比如陜西安康孕婦馮建梅被強制墮胎，廣西東興村民砍死計生人員等事件。在一年多的社會撫養費征收情況調查中，您還發現了哪些問題？

吳有水：除了征收標準不一出現了天價罰單，還有征收主體混亂，生育行為地、戶籍所在地以及經常居住地都可以征收，比如有的地方計生部門為了完成征收社會撫養費的任務，互相不認賬，明明在戶籍所在地交過了社會撫養費，回到經常居住地后還被要求征收，廣東省基本不認外面征收的，只認他自己的。湖南和廣西也有這種情況。

還有當這個地方超生指標到達一定程度時，為了不超過這個指標，他們又互相推諉，把老百姓推到另一個地方交社會撫養費。

征收手段更是花樣百出，比較惡劣的比如說扒房子、牽走家里的牲畜，這些確實存在，還有搞連坐抓人，家里有人超生沒交社會撫養費，就把親戚朋友一起牽連進去。比如山東莒南縣第四小學教師，有一位叫朱新梅的老師，因計生部門認為她超生了，在她剖腹產后第六天就被計生部門的人關押了五夜六天，她的前夫、她的姐姐都一同遭到關押。交錢才放人，這樣的性質是很惡劣的。

還有強制引產類似于綁架，給錢就可以不引產，在我申請社會撫養費公開之前，就遇到過一個案例，因為沒交4萬元社會撫養費，就把肚子里的胎兒強制引產掉，我覺得這很殘忍。

陜西、浙江、江蘇等省，還有過預交的現象，超生懷孕不想引產？那就先交個二、三十萬，先征收范圍也很亂，無證生育、時間間隔不夠，甚至連沒有按期結扎、沒有上環都列入了可征收范圍。我曾經查到過有江西有個縣，不結扎就先罰五千或者八千。

總結起來就是地方計生行政部門認為有環節可以控制就利用這個環節來斂財，之前的社會撫養費在征收方面存在很多問題。

《條例》對多生第二胎的征收標準還有待再細化

問：《條例》送審稿中明確規定，對于已生育一個子女，不符合法律法規規定再生育一個子女的，對雙方當事人分別征收計征標準3倍以下的社會撫養費。這一變化也引發了大家的熱議。除了亮點、進步外，您認為《條例》還有哪些規定是可以進一步細化的呢？

吳有水：這個規定是《條例》的一大進步。征收標準統一是指多生一胎，如果再多生第二胎，又沒有明確規定，只說征收標準由各個省去制定。雖然這條規定較之前有進步，但還沒有干凈利索，還是留了一點尾巴，多生第二胎的征收標準，到了全國各地又是混亂不已。

我國現在已經放開了單獨二胎政策。還有特殊情況下的二胎，有的農村先生育一個女兒，后面可以再生一個，這種生兩胎的情況都是合法的。如果在這樣生兩胎的基礎上再生一個呢？按照法律的規定他只是超生了一個。但按照《條例》規定要加重征收社會撫養費，這就缺乏了前瞻性。

我們國家現在進入老齡化，普遍二胎的放開可能就在不久的將來，作為立法，不能仍然是建立在之前的獨生子女的政策基礎之上。

問：《條例》中有一條規定公安部門應該在職責范圍內配合計劃生育行政部門做好社會撫養費征收工作。

吳有水：2010年我國做過一次全國人口統計，全國的黑戶人口，也就是所謂的統計數據上寫的“戶口待定人口”有上千萬。絕大部分黑戶就是因為交不起社會撫養費，這些黑戶過著什么日子？小時候不能入學，長大后沒有身份證，沒有身份證就不能出門、不能打工、不能工作。

我碰到的浙江臺州仙居縣有個叫王秀秀的女孩，她是棄嬰，養父母把她撿來養，當地要求他們必須交社會撫養費，但她養父母家里比較窮，交不起，一直沒給她上戶口。直到今年8月，我找了當地有關部門，有關部門才承諾說不征收社會撫養費給她解決戶口問題。

如果說老百姓違法生育，政府向他征收社會撫養費，但即便違法，也是孩子的父母違法，怎么能夠把小孩的權利全部剝奪掉呢？所以我覺得這個規定違反了我們國家本身的《憲法》和相關的其他法律，征收社會撫養費不宜與戶口掛鉤。

社會撫養費用途需明確規定 

問：對社會撫養費的分配、使用一直沒有明確規定，是這樣嗎？

吳有水：《社會撫養費征收管理辦法》里面并沒有講到這筆錢用到哪些地方，只說社會撫養費要進入國庫，上交地方財政，至于上交后地方財政怎么用，并沒有明確。

根據我的調查，社會撫養費的用途，基本上還是沿用了1992年的國家計生委頒布的《計劃外生育費管理辦法》，主要用于計劃生育方面的宣傳和他們的行政開支，以及招聘人員的工資、福利等，還有一部分可能是所謂相關協助單位，比如公安、民政、衛生等部門，有個所謂的“配合費”、“配套費”。比如說公安，老百姓不交社會撫養費就不給落戶，每收到一筆社會撫養費，他們相應的給公安部門一定的報酬。還有一部分用于他們吃喝，即所謂的招待費。

真正用于婦女結扎費用、計劃生育醫療方面的比例很少很少，有個鄉鎮，我算了一下，比例大概不到0.5%。

問：那么《條例》里面有沒有明確規定社會撫養費的用途呢？

吳有水：《條例》規定社會撫養費征收要收支兩條線，不得挪用，不得變相返還，但是沒明確用途，這方面還需要進一步細化。

老百姓不知道它用到哪兒去了，又怎么知道它沒有變相返還呢？想讓大家知道用到哪兒去，必須要明確收來的錢只能用在哪個方面，不能只是一個籠統的說法，即進入到國庫、進入到財政。否則即使變相返還，也可能沒辦法查。

《條例》中還提到減免規定，但只是一個主觀標準，只說如果發生了不可抗力，或者意外導致生活困難的可以減免。如果老百姓本來生活就很困難，不小心超生了，是不是應當減免呢？我認為應當減免，因為我們國家包括所有《民事訴訟法》里面，在強制執行當中，都會規定在強制執行債務人的財產時，要保留他必要的生活的財產，那么我們社會撫養費的征收是不是也應當有這個規定，不能為了征收社會撫養費，把人家最基本的生活財產都剝奪掉。

我認為這個內容應當加入進去，征收社會撫養費不能剝奪基本的生活費用。

若不取消征收就要補償為計劃生育政策做出貢獻的人群

問：您認為社會撫養費用在哪些方面才符合它的設立初衷？

吳有水：官方說社會撫養費征收是為了彌補社會資源、自然資源和公共資源的不足。我認為應當用于社會，而不應當用于計生部門他們自己的開支，否則就是鼓勵計生部門去亂征收。

我認為主要可以用于以下幾個方面：一類群體是失獨家庭，當年他們為了響應只生一個孩的政策，政府也承諾說只生一個好，政府來養老，現在他們失獨后，面臨著物質及情感的各種困境，《人口與計劃生育法》也指出地方政府要給予幫助。幫助就要有錢。

第二是因為其他原因執行計劃生育導致生活困難的人群。這是一個龐大的人群，比如空巢家庭，他們只有一個小孩，孩子為了生存要工作，不可能把父母帶在身邊，這些空巢家庭誰來照料？如果子女多，可以輪流照看，但只有獨生子女的話，必然會產生這方面的問題。

還有一類人群，因為計劃生育進行結扎后導致出現后遺癥的這部分人群也不少，對這些人的治療，包括保障他們的生活費用。

所以說既然不能取消征收，那么就要補償到因為計劃生育做出貢獻的這些人的身上去。

關注社會撫養費始于要求政府公開明細

問：作為一個專打商業金融方面案件的律師，現在卻一直在關注社會撫養費征收等問題，什么原因促使您這么做呢？

吳有水：一次偶然的機會，我和一個河南的當事人聊天，他是一個農民，說起家里有幾個孩子，我說我只有一個孩子，她說她有四個孩子。一個農民居然生了四個小孩，我就覺得很奇怪，我說《計劃生育法》罰款不罰死你？她說不會，我們那里很便宜，交個兩三千塊錢就可以生。

我當時就覺得征收社會撫養費本來為了抑制人口增長，現在反倒變成變相的促進人口增長。征收的社會撫養費究竟用到哪兒去了？我一直在考慮這方面的問題，后來我決定用申請數據公開的方式引起大家的關注，讓大家一起來推動這個事。

問：去年你向全國31個省（自治區、直轄市）計生委、財政廳（局），申請公開2012年度社會撫養費收支及審計情況，結果如何？

吳有水：基本上都回復了，但回復了征收總額的大概是24個省份，加起來大概總共是220億元，因為廣東省衛計委提供的數據和財政部門提供的數據不一樣，相差了十幾個億。

問：您當時要求的只是公開征收總額嗎？是否還要求他們公開別的相關信息？

吳有水：我要求他們公開社會撫養費的征收總額，社會撫養費的使用情況，社會撫養費的審計情況。關于使用情況，沒有一個省給予回復，審計情況也沒有回復的，后來國家審計署公布了一下它對部分省市縣社會撫養費的審計情況。

問：這個結果跟您的預期相差大不大？

吳有水：其實和我預期差不多。

廣東省衛計委以保密為由不公開 法院判決需公開數據

問：去年廣東省衛計委以《政府信息不予公開告知書》答復您，拒絕公開相關信息。隨后您將廣東省衛計委告上法庭，今年4月法院判決結果是責令廣東省衛計委對政府信息公開申請重新作出處理。

吳有水：這個結果在我的意料之中。其他省份不提供總額的說法是他們不掌握這個信息，縣級部門掌握，讓我去找縣級部門。這么回答的話，我還沒辦法起訴，因為我沒有證據證明他們不掌握，但是有兩個省的回復很特殊，一個是江蘇省，一個是廣東省。

廣東省說他們不予以公開，說是不屬于公開的范圍；江蘇省說他們無權公開。他們這種回答讓我可以采取訴訟方式處理，你無權公開，那么誰有權公開？你有沒有向有權的部門去請示過，是不是可以公開？

我當時起訴了江蘇省衛計委和廣東省衛計委，南京市中院馬上立案，在輿論上沒有造成很大的影響，立案后江蘇省衛計委找我和解，提供了數據，我就撤訴了。

但對廣東省衛計委的起訴過程很難，立案就折騰了很長很長時間。

后來媒體一直在報道這個事情，廣東省衛計委便在網站向社會公布，結果財政廳公布的是26億多，衛計委公布的是14.6億。第二天法院才給我立案，因為他們不是向我公布，我肯定要起訴，必須要有個判決出來才算數。

我不是一個人戰斗 只是起了個頭

問：一路走下來，大部分時候都是您一個人在跟這么多政府職能部門抗衡，您怎么評價自己？

吳有水：首先不是我一個人在戰斗，至少還有那么多媒體在支持我，我覺得是他們的共同努力，我個人絕對沒有這么大的能耐。

問：有人說您是當代的堂吉訶德，您覺得跟他像嗎？

吳有水：我覺得我和堂吉訶德有共性的地方，老是去挑戰一些人家認為不可挑戰的事情，但是我和他有個很大的區別，基本上我從挑戰的那天開始，不能說完全勝利，基本上是一步一步走向勝利，不能說因為我的挑戰才導致《條例》的修改，但對于《社會撫養費征收管理辦法》的修改，至少可以說我是起了一個頭。

當然也有失敗的時候，比如這次我在挑戰浙江省衛計委的對單獨搶生收費問題的案件，我就敗訴了，但這個敗訴畢竟是一審，還沒有二審，我們已經提出了上訴。

全國首例單獨搶生收費問題案一審敗訴 已上訴

問：您上訴的理由是什么？

吳有水：玉環縣衛計局做出這個決定是在新的法令頒布實施后，作為政府機構做出行政決定，必須符合有效的法律法規的約束，也就是說老百姓不能違法，政府也不能違法，現在做出的決定，實際上是依據已經被修改的法律再來對當事人做出征收，但這種征收行為已經沒有法律依據。

這個道理很簡單，比如《勞動教養管理條例》廢除后，公安機關不能再以當事人行為發生在條例沒有停止之前，就可以對他進行勞動教養，那么法律廢止還有什么意義呢？

同樣社會撫養費的征收也是一樣，雖然可能他之前的生育行為因為法律條例還沒有修改，按照當時的條款是違反了法律規定，但在修改以后，這個行為已經變得合法，怎么能夠再用原先那個條例再去對他懲罰和處理呢？

判決書里面承認了從舊兼從輕原則，那么你既然承認有這么個原則存在，但又說因為社會撫養費征收不是行政處罰，所以不適用于從舊兼從輕原則，這在法律上也是講不過去的。

問：您覺得這個案子最終的判決結果具備什么樣的現實意義？

吳有水：其實雙方都在較勁。這個案子如果最終是原告敗訴，那么它不僅影響了浙江省，所有類似的情況，所有在新條例修改之前生育的，即我們所說的“搶生”家庭要不要征收社會撫養費的問題，還影響到浙江省以外其他省份有類似情況規定的省份，都有示范性作用，反過來對于計生部門，對浙江省衛計委來說，他也承受不了這個壓力，如果他們敗訴了，那么就意味著浙江省衛計委出臺的實施辦法、細則都是違法的。

生育政策需適當調整以適應經濟走向

問：您覺得社會撫養費還有存在的合理性嗎？

吳有水：作為律師，既然有這個法律，那我們就得依法去執行。當然，老百姓要依法，政府也要依法。作為個人，我關注的是人口政策對國家發展的影響。不少地方已經出現了勞動力資源匱乏，而且現在資源和人是在全球流動的——計劃生育政策的基礎不在了。所以生育政策該如何調整，如何適應未來經濟社會走向，是需要思考的。 

有些地方，有些文件里說這是“行政性收費”，但行政性收費有一個前提，就是政府提供一定的服務時，需要收相應的費用，這叫做行政性收費，一對超生父母生了一個小孩，小孩生下來后，政府給他提供了什么樣的服務？這是需要反思的。

還有一些文件說這是行政征收，行政征收有兩種，一種就是補償性的征收，征收后要給一筆補償，比如說征收公民的房屋，但征收十幾萬的社會撫養費，政府給他補償什么了？這完全是無償征收。

征稅就是一種無償征收，但是征稅是必須要由法律來規定的，比如說個人所得稅，每一次起征點的調整都要經過全國人大常委會來修法。

我們國家已經進入老齡化，未來幾十年內這個情況可能會更加嚴重，如果我們還繼續征收社會撫養費，對生育行為進行抑制的話，那么只會加重我們國家未來老齡化的程度，由此會導致一系列的問題，經濟衰退，一些行業可能會因為人口的減少慢慢衰退下去。

從基本的經濟理論來說，我們要經濟發展，首先就必須要有消費，而消費的前提是建立在人的基礎上，沒有人怎么去消費？所以從經濟發展的角度來說，人口是一個資源，是促進經濟發展的資源，不是一個負擔，所以對人口的觀念必須要改變。

我個人覺得社會撫養費越早廢除越好。