事業單位社保改革成定局 養老金并軌仍需配套法規

作 者：楊琳 張程程 來 源：《瞭望》新聞周刊發表日期：2014-05-26

    作為我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，《條例》為深化事業單位改革提供了“牽一發動全身”的促動力。

    日前，李克強總理簽署國務院令，公布《事業單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)。《條例》共10章44條，自2014年7月1日起施行。作為我國第一部系統規范事業單位人事管理的行政法規，《條例》起草過程“十一年磨一劍”，為深化事業單位改革提供了“牽一發動全身”的促動力。

     深化事業單位改革主要包括創新管理體制、創新法人治理結構、創新人事制度、創新收入分配制度、創新社會保險制度、創新財政投入機制、創新監管機制等七個方面。其中，人事制度改革是“啟動最早、進展最快”的一項。但同時，也存在地區間進展不平衡、用人機制轉換不到位、規范管理和監管力度有待加強等現實問題，亟需在法律層面加以解決；人事制度改革與其他六個方面的配套改革，也需通過法規建設進一步明確。

     中國行政管理學會執行副會長兼秘書長高小平研究員在接受《瞭望》新聞周刊采訪時表示，《條例》是將改革開放以來我國事業單位人事制度改革探索成果的法制化，同時也是針對近年來事業單位人事管理制度初步建立后仍然存在的問題提出的“治療”方案，將成為今后深化事業單位人事制度的基本指導性文件。

    “以《條例》的制定為標志，深化事業單位改革邁出了具有實質性的一步。”國家行政學院公共管理教研部宋世明教授認為，此后，改革的具體落實將非常艱難。

    分類改革的“核心”

    自從2003年中央提出制定人事管理條例的要求開始，《條例》便開始了長達11年的漫長起草過程。其間經歷了兩次重大的政府機構改革，原人事部、原勞動和社會保障部、人力資源和社會保障部均參與起草。業內人士表示，起草的難度很大程度上源于事業單位分類不清。

    2011年3月，中共中央、國務院下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》。這被視為事業單位改革正式開閘的“頂層設計”。文件明確要求，對不同類型事業單位實行分類人事管理。

    “事業單位改革的難點是人員分流、待遇等人事安排，而只有在完成分類的基礎上，才能實現人員的分類管理。”國家行政學院汪玉凱教授認為。“機構分類是深化事業單位改革的基礎和前提，而由于人事制度改革涉及薪酬、社保、財政投入等多方面的機制創新，因而在分類改革整體布局中處于核心地位”，宋世明說。“《條例》的頒布，為事業單位分類改革提供了人事制度上的法制保障，同時也對事業單位優化治理結構提出了新的要求，成為促進事業單位改革的關鍵環節”。高小平認為。

    在受訪專家看來，《條例》的精髓在于實現了“兩個轉變、一個轉換”。即通過從固定用人到聘任用人的轉變、從身份管理到合同管理的轉變，進而開啟了事業單位用人機制上的轉換。

    “《條例》健全了事業單位人事制度中的兩大基本制度，即崗位管理制度和人事聘用制度。”宋世明說，崗位管理是具有基礎性意義的制度，有剛性約束。《條例》規定了崗位的類別、等級和設置程序，這為事業單位推行科學的管理制度奠定了基礎，避免了人為因素的過多干預。

    人事聘用制度是另一項基礎性人事管理制度。自2002年開始試行聘用制以來，我國事業單位聘用合同簽訂率逐步提高，目前已超過90%。但聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統一；有的地方雖然聘用的形式有了，但用人機制轉換不到位。

    受訪專家表示，《條例》在健全人事聘用制度方面著墨頗多。比如，“連續曠工超過15個工作日，或者1年內累計曠工超過30個工作日的，事業單位可以解除聘用合同”，“事業單位工作人員年度考核不合格且不同意調整工作崗位，或者連續兩年年度考核不合格的，事業單位提前30日書面通知，可以解除聘用合同”等等，都為嚴格人事管理提供了法律依據，有利于維護事業單位正常的工作秩序。

    而“事業單位與工作人員訂立的聘用合同，期限一般不低于3年”，“在本單位連續工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業單位應當與其訂立聘用至退休的合同”等規定，則在保護聘用人員合法權益方面“下足了功夫”。

    “《條例》的出臺解決了事業單位人事制度與國家其他公共管理人員管理制度之間的銜接問題”。高小平說，我國早就實行了公務員公開考試錄用制度，而事業單位人員的“進口”卻一直沒有嚴格的法律限制，導致有的單位在進人問題上出現隨意性，一方面難以保證人員素質，另一方面也易出現“蘿卜招聘”等腐敗問題。

   “破題”之后須配套跟進

    《條例》公布后，國務院法制辦、中央組織部、人力資源和社會保障部負責人回答記者提問時表示，下一步還將制定事業單位工作人員競聘上崗的辦法，對競聘上崗的條件、程序等內容作具體規定。

    4月25日，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠也表示，今年將研究制定一系列制度，加強事業單位人事管理工作。其中包括《關于事業單位工作人員處分暫行規定實施若干問題的意見》《事業單位申訴辦案規則》等，以及出臺處分規定的政策解釋和衛生行業事業單位工作人員處分暫行規定。

    人力資源和社會保障部副部長王曉初早前接受《瞭望》新聞周刊專訪時亦表示，除了盡快出臺《條例》，還將按照急需先建、單項突破的原則，加強事業單位人事管理單項法規建設。爭取在《條例》出臺后，用2～3年的時間，基本形成以《條例》為核心的事業單位人事管理法規體系。

    這些無不表明，在人事管理制度行政法規“破題”之后，系列配套法規和細化措施即將跟進。而細觀《條例》中的某些規定，亦可看出配套跟進的必要性。比如，除了競聘上崗、處分、申訴等環節，人員解聘和工資的正常增長機制也需進一步細化。

    “聘用制度是最基礎的人事管理制度，而如何解聘是其中的重要內容。這方面規定得不細致，在現實中很難操作”，宋世明教授說，外國的公共雇員聘用合同均花費很大篇幅規定解聘的依據、標準和程序，目的就是保障“出口”的暢通，避免不必要的人事糾紛。“這方面還需明確更具可操作性的細致措施”。

    此外《條例》規定，“國家建立事業單位工作人員工資的正常增長機制。”“事業單位工作人員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。”這與公務員法第七十三條、七十五條規定在字面表述上完全一致。

    然而自2006年以來，公務員的基本工資標準7年未曾調整，所謂“工資的正常增長機制”尚未建立。專家表示，事業單位人事管理應總結經驗、吸取教訓，及時出臺細化政策，將《條例》落到實處。

     社保改革的“同步”預期

    《條例》第三十五條明確規定，“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”至此，牽涉全國3153萬“事業人”切身利益的社保改革已成定局。然而，他們將以何種方式切換到“社保模式”？養老保險如何“并軌”？《條例》并沒有給出具備可操作性的規定。改革細節究竟如何，還需等待配套法規的出臺。

    “事業單位人事制度改革的關鍵環節是養老保險改革。國務院早在2008年就出臺方案，在山西、上海、浙江、廣東和重慶等五省市試點事業單位工作人員養老保險制度改革。但6年來，除廣東有所突破，其他地區都沒有實質進展”。汪玉凱認為，由于行政機關公務員的社保改革沒有同步推進，事業單位社保改革肯定會遭遇強大阻力。

    本刊記者曾多次參加國家行政學院舉辦的“分類推進事業單位改革”省部級和廳局級專題研討班。各地主管事業單位改革的副省長、具體操作此項工作的廳局長們，也都感慨“事業單位的‘眼睛’都在盯著公務員”。

    “國家機關工作人員與事業單位工作人員都是公共管理和公共服務的提供者。他們在薪酬調整、養老保險等方面的改革，是一個有機的整體，應當統籌兼顧”。高小平認為，“以往的每一次工資改革，機關與事業單位都是同步推進，在養老政策調整上也應‘同步’”。

    對這一點，高層已有清醒認知。十八屆三中全會提出，“推進機關事業單位養老保險制度改革。”這實際上已將事業單位和行政機關的社保改革并列、并行。據了解，在三中全會之前，人力資源和社會保障部門的相關政策調研已經開始；在此之后，“機關事業單位養老保險制度改革”的提法，更給各界帶來了兩大群體“同步”社保改革的預期。

    受訪專家表示，社保改革關系到3153萬事業單位工作人員的切身利益，改革的艱巨性可想而知。如果處理不慎，將影響事業單位改革的整體進程，不僅不利于為全社會提供更多更好的公共服務，也不利于政府職能的轉變，進而影響行政管理體制改革的推進。

    “無論如何，人事管理制度改革‘破題’之后，事業單位改革‘開弓已無回頭箭’。包括社保改革在內的各項改革，只能前進，不能后退。”宋世明說。