民訴法修正案草案引爭議：民間組織或失公益訴訟資格

來 源：新京報發表日期：2012-08-28

      【點睛】

　　民事訴訟法修正案草案中新增“公益訴訟”條款被視為亮點。

　　但這一條款卻讓一些正在進行公益訴訟的環保組織焦慮。他們認為，表述中對訴訟主體限制過多。

　　但在立法人士看來，能將“公益訴訟”列入《民事訴訟法》修正案草案，是在各方博弈之下體現共識之舉，“先把制度建立起來，也是一種進步”。

　　誰能提起公益訴訟已成焦點。

　　草根組織的焦慮

　　8月16日，北京“自然之友”和重慶“綠色志愿者聯合會”同時發布致全國人大常委會的公開信。

　　公開信表明了兩家組織的焦慮、不安、困惑和期盼。

　　兩家公益組織針對云南曲靖鉻渣污染公益訴訟，已被云南地方環保法庭立案，這被認為是草根組織提起公益訴訟并被立案的“破冰之舉”。

　　但本周將再次提請全國人大常委會審議的《民事訴訟法》修正案草案規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”

　　公益訴訟針對侵犯國家利益和社會公共利益的行為提出訴訟，被告若敗訴，賠償金將歸國家而非個人。草案規定，具有原告主體資格的是“法律規定的機關和有關社會團體”。

　　該條文主要對公益訴訟的兩個核心問題進行定義：可以進行什么類型的公益訴訟，以及誰可以來打這場官司。

　　后者引發爭議。

　　“空歡喜一場！”自然之友副總干事常成評價。“正因這種詞語限定，讓在云南、貴州提起公益訴訟的環保組織以后無法再提。”

　　在我國，三個類別的公益社會組織可在民政部門注冊：即社會團體、民辦非企業單位（簡稱“民非”）和基金會。

　　據民政部統計，至2011年，中國目前在民政部門登記的社會團體達25.5萬家，生態環境類的有6999家，民辦非企業單位共20.4萬家，生態環境類的有846家。

　　常成說，目前，大量民間公益組織即使能在民政部門注冊成功，大部分也是“民非”身份。上述規模較大的環保組織“自然之友”，以及知名的“達爾問自然求知社”、“綠家園”等均是“民非”。

　　“如果民事訴訟法修正案草案中，對訴訟主體所規定的‘社會團體’是狹義的依據社團登記管理條例的定義，那大批的民非組織都將被排除在公益訴訟之外。”常成表示憂慮。

　　被刪除的“組織”

　　肖建國全程參與了民訴法修正案的制訂和研討，并承擔人大法工委關于公益訴訟條款的地方調研。

　　在這位全國人大代表、中國人民大學法學院教授看來，根據目前的法律解釋，因“社會團體”的定義，很多民間環保組織暫未包括在公益訴訟主體內。

　　這一定義的背后，是各方妥協的結果。肖建國說。

　　肖建國贊同將訴訟主體范圍擴大，甚至可以將個人納入其中。他曾提出建議，認為原告資格可以進一步細化，可以通過對社會組織的規模、經驗、經費等條件進行限制以進行管理。

　　事實上，在進行民訴法修正案第一稿論證時，曾將符合法律規定的“社會團體、組織”納入法律主體，但針對“組織”表述，產生了討論。

　　有關公益訴訟的立法過程，人大法工委、人大環資委、最高法、最高檢、環保部、海洋局、中華環保聯合會、農業部、工商總局、消費者協會等多個主體都參與了討論。

　　“大家有一個基本共識，公益訴訟條款一定要寫進去，要不然地方探索就沒有任何法律依據。”肖建國說。

　　但他回憶，法工委希望把“組織”確立為公益訴訟主體，作為修正案的亮點，但在征求各方意見時出現了不同聲音。

　　參與云南鉻渣污染公益訴訟的律師夏軍感到，有些地方官員認為（環境）問題行政執法就能解決，不需要公益訴訟。

　　肖建國表示，“此時爭議越大的條款通過的可能性越小，因為擔心條款可能從根本上撤銷，那只能求同存異，把條款列的相對模糊，今后再進一步擴大，這至少把共識確保了下來。”

　　高成本的公益訴訟

　　另一種存在的擔心是，一旦訴訟主體過度放開，會導致“濫訴”、公益訴訟“井噴”等失控現象。

　　有參與立法的專家說，立法者的考慮是，如果社會組織能力不夠，敗訴過多，會對新生的公益訴訟產生負面影響，要打贏官司，則對社會組織從人力到財力，從律師到法律專家等各方面資源都提出了很高的要求。

　　肖建國也擔憂，如果原告主體設定過大，公益組織提出訴訟后若不能善始善終，可能出現案件“爛尾”。“立法者要考慮盡量能夠保護公共利益，高質量地進行訴訟，盡量勝訴，而不是某個社會組織的聲譽和影響”，“從現在的很多社會組織內部結構看，可能一場官司就可以把一個NGO拖垮”。

　　從云南曲靖鉻渣污染案來看，自然之友付出了巨大的精力和成本。

　　從北京到云南，一人來回的機票是4000元，每次去包括當事人代表和4名律師，每年要來回幾次。機票外，還有吃住、取樣、檢測，開銷等費用。

　　而目前要打一場公益訴訟，最大難點在于鑒定費用。聘請專業機構進行環境評估鑒定，報價從幾十萬到幾百萬不等，但“很多草根組織，一年的預算也只有幾十萬元”。

　　在取證過程中，他們曾遭受了難以想象的艱難。

　　組織成員們在訴訟前曾想和企業溝通，雖然法人代表很爽快地答應了，但他本人卻一直稱沒時間見面。

　　后來，工作人員決定實地走訪鉻渣堆放地，但遭遇企業保安的攔截還搶走了調查人員的相機和錄音筆。最終，經過警方的協調志愿者們拿回相機和錄音筆后，才發現照片和錄音都已被刪除。

　　云南省被公認在環保法庭領域走在前面，云南省高院法官沈競舟說，公益訴訟是一個系統性的高難度工程，“不是說，臭氣進我家了，就可以打環境性的公益訴訟，一條河被污染了，大氣被污染了，造成了整個公共利益的損害，這才適合環境公益訴訟，但這就需要從舉證到鑒定、評估、前期行政執法等一套完善的制度設計，必須有專業從事環保、訴訟能力的律師和社會團體才能打官司。”

　　目前，云南鉻渣案也因巨額鑒定費用停滯不前。夏軍透露，對鉻渣擴散范圍進行生態損害鑒定報價高達700萬。

　　但夏軍認為，不能因為草根環保組織能力不夠就從法律上限定，資金的問題民間可以通過募捐等方式解決，環保組織也只有在法律上給予成長的土壤，能力才會越來越強。

　　環保法公益訴訟缺失

　　過去五年，雖無上位法規定，但地方上已陸續受理了多起環境公益訴訟案，訴訟主力是環保部下屬的中華環保聯合會，“戰場”是貴州、云南、江蘇、海南和重慶的地方環保法庭。

　　這些地方，對公益訴訟原告資格做了擴大化的規定，允許社會組織甚至個人都可以成為原告。

　　作為注冊社團，中華環保聯合會目前每年能處理10起左右環境公益訴訟。

　　督查訴訟部部長馬勇預計，民事訴訟法確定社團公益訴訟主體后，公益訴訟可從5個省市的環保法庭擴展到全國，其每年可做的案件可以翻倍。

　　但在很多牽扯到大企業利益的問題上，夏軍依然擔心，具備官方背景的社團的勇氣可能不及草根環保組織。“國家不用當原告，只要給政策就行了”。

　　但更關鍵的是，民訴法是程序法，要從根本上解決訴訟法實體問題，必須通過實體法解決。

　　根據《民事訴訟法》修正案草案規定，能提起公益訴訟的主體是“法律規定的有關機關、社會團體”。

　　但什么是“法律規定”的“有關機關、社會團體”依然無解。

　　目前，被公益組織廣泛引用的《社會團體管理登記條例》是國務院令，而“法律規定”應指“實體法”——在環保領域即《環境保護法》。

　　但《環境保護法》中，仍沒規定環境公益訴訟的主體和類型。

　　有律師擔心，若《民事訴訟法》修正案草案獲得通過，在司法解釋出臺前，甚至暫時可能出現法官以無法律認定訴訟主體為由，拒絕社團提起公益訴訟的現象。

　　對此，沈競舟將希望寄托于司法解釋。

　　他說，不僅是《環境保護法》，即使是《海洋環境保護法》，因為只許可“海洋環境監管部門”提起公益訴訟，也與民訴法修正案草案產生了沖突，在這種情況下，如果民訴法修正案獲得通過，其他舊法也要進行相應調整。

　　“如果《民事訴訟法》修正案可以通過，允許全國各地的法院可以審理環境公益訴訟，新的案例會在各地出現，成為案件訴訟的常態，而不僅僅是環保法庭的特例，這是它最大的意義所在，也是我們努力這么多年的目的。”沈競舟說。