律師致函全國人大炮轟民航發展基金稱其違憲

來 源：時代周報發表日期：2012-05-04

       4月25日上午，北京的天色微陰，躲在云層后的太陽偶爾撒下一點陽光。一西裝革履的男子手里拿出一份打印好的文件，走進東直門大街上的一家郵局，填上了全國人大的地址將文件交給工作人員寄發出去。

　　這位行色匆匆的人便是北京市兩高律師事務所律師董正偉，而他寄出的則是一封違憲審查建議書—建議全國人大對《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》（下簡稱《辦法》）展開違憲審查。

　　原來4月17日財政部發布《辦法》，明確規定4月1日起對旅客征收民航發展基金，同時，廢止原來對旅客征收的機場建設費以及對航空公司征收的民航基礎設施建設基金。

　　“這意味著征收長達20年之久的機場建設費被代之以民航發展基金。可是，在我們看來，財政部收取民航發展基金出發點很荒唐、是強制性的行政壟斷行為、違反《憲法》和《立法法》以及《規章制定程序條例》，沒有事實依據且程序上不合法。”4月29日，董正偉律師和另一位在意見書上署名的北京市中銀律師事務所律師陳東告訴時代周報記者他們“上書”的理由。

　　實際上，關于機場建設費“變身”民航發展基金的《辦法》一經出臺即引起了人們的熱議，同時將長期隱藏在“坐飛機”這種出行方式中的機場建設費這一爭議較大的問題再次拋到了公眾的視線當中。

　　憤而上書

　　“為規范民航發展基金的征收使用管理，促進民航‘事業’發展，根據政府性基金管理有關規定，”這是《辦法》中國家財政部設定的向旅客征收民航發展基金的宗旨。

　　然而，董正偉這位從業16年，曾經炮轟銀行、民航、通信、電力、鐵路、石油等多個壟斷行業，向這些行業中的不合理收費和霸王條款開戰的“刁民律師”明確告訴時代周報記者，《辦法》中中央部門的出發點就“很有問題”。

　　“民航不是‘事業組織’，而是‘企業法人’。財政部不能要求公民繳納發展基金支持企業發展。”董正偉律師說。

　　依照《公司法》規定，民航、機場都是依法成立的企業法人，應當自主經營、自負盈虧。

　　而據時代周報記者了解，現有的一線城市和熱點旅游城市的機場不少還以股份制改造并發行股票上市。譬如，首都機場、深圳機場、上海機場、廈門空港和白云機場等。

　　“財政部要求公民繳納發展基金，這等于讓公民拿錢給不相干的公司支持其發展，這一行為是荒謬的。”視“懂法、守法、護法”為自己人生信條的陳東律師也告訴時代周報記者。

　　在陳東看來，規定旅客必須繳納“民航發展基金”屬于強制性的行政壟斷行為和強迫企業壟斷經營行為，違反了《反壟斷法》的相關規定。

　　依照我國《反壟斷法》36、37條規定，行政機關不得強迫企業壟斷經營，不得制定含有妨礙市場競爭的規定等。“強制向消費者收取民航發展基金就是逼迫消費者買機票必須交基金，否則無法買到飛機票。民航企業和代售點也不會單獨賣飛機票給乘客，這樣乘客不交民航基金就難以乘飛機，這就是典型的強迫企業壟斷經營、捆綁銷售。”陳東律師進一步解釋。

　　董正偉還告訴記者，《辦法》還涉嫌違背《憲法》和《立法法》。

　　“根據《憲法》，公民有依法納稅的義務，但并沒有繳費的義務。同時《立法法》規定，對公民財產進行征收需要全國人大立法。征收民航發展基金實際上是對公民財產的征收，必須由全國人大立法。顯然財政部沒有立法權限。”董正偉說。

　　董正偉補充，在我國并沒有制定政府機關征收基金的法律，也沒有授權國務院制定相關法規。現有民航發展狀況表明，民航已經是依法經營的公司法人，自主經營、自負盈虧，客觀上缺少向公民征收財產建設民航機場的先決條件。

　　“《辦法》并沒有公開征求意見，也沒有召開聽證會，其實質上違反立法程序規定，應當是無效的。”這是董正偉和陳東律師上書全國人大的另外一個理由。

　　原來，早在2002年國務院發布的《規章制定程序條例》明確規定，凡是規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當征求社會各界的意見，起草單位也可以舉行聽證會。

　　“全國人大應該撤銷或宣布其無效，責令財政部就此向公眾道歉。”針對《辦法》，董正偉和陳東兩位律師在建議書中明確寫道。

　　“變身”之辯

　　根據《辦法》，機場建設費的說法今后將不再使用，而統一稱作“民航發展基金”，其征收標準大體不變，維持為“乘坐國內航班的旅客每人次50元，乘坐國際和地區航班出境的旅客每人次90元（含旅游發展基金20元）”。

　　財政部有關負責人4月17日在接受媒體采訪時表示，民航發展基金不是新設立的基金項目，而是對既有兩項基金的整合。“民航發展基金仍維持了原民航機場管理建設費和民航基礎設施建設基金的征收范圍和征收標準，沒有額外增加繳費者的負擔。”

　　一些業內人士認為，民航發展基金并非僅僅是換了一個名稱而已，在民航發展基金的性質、用途、撥付方式等方面都有所變化。

　　《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》第三條明確民航發展基金的性質是政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性基金預算，專款專用。

　　“這應該被視為機場建設費的一次‘華麗轉身’。”廣州民航職業技術學院專家、民航資源網評論員綦琦指出。在綦琦看來，“民航發展基金代表的是一種新的運作機制，同時也是政府管理職能的一種轉變。”

　　此前機場建設費的性質一度處于模糊地帶，究竟是稅、費還是基金，一直沒有人能說得清，國家政策也時常“打架”。

　　譬如，1995年國務院辦公廳轉發的財政部、國家計委、民航總局《關于整頓民航機場代收各種機場建設基金的意見》將機場建設費定義為“基金”。而在1995年3月財政部與國家稅務總局下發的文件中則表示，機場建設費的收入劃歸機場營業所得，即機場在運行中以旅客為經營對象提供服務而取得的收入。

　　相比不透明的機場建設費，民航發展基金屬于政府性基金，收入全部上繳中央國庫，納入政府性基金預算，其撥付方式也改變了。“作為財政統一資金，毫無疑問，資金管理的嚴格性、透明性都將獲得提高。”

　　1995年以來，機場建設費的分配規則是：50%上繳國庫后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當地機場。而此次民航發展基金，將通過民航總局和財政部統籌審批撥付。

　　中國航空法律服務中心首席專家、北京市藍鵬律師事務所主任律師張起淮在接受采訪時就說：“相比原先的‘一半交給民航局，一半流入地方’的粗糙做法，新《暫行辦法》在一定程度上能夠有效利用資金，防止專項資金的流失，阻斷腐敗滋生的土壤。這算是一種進步。”

　　雖然本次推出的民航發展基金，表面上實現了對過去民航業不合理收費的規范，但在董正偉和陳東兩位律師看來，民航發展基金僅僅是過去極不合理的機場建設費的華麗升級、“換個馬甲繼續收”。

　　兩位律師明確質疑其設立的合理性。“民航發展很重要，建立民航發展基金也很有必要，但問題是，加快民航發展是民航企業和政府職能部門的事，關乘客什么事。憑什么讓公眾為民航業的發展買單？”陳東告訴記者。

　　“有關部門把應由航空公司擔負的發展成本，朝乘客身上轉嫁，這顯然有悖市場經濟規律。按照這樣的邏輯，教育、醫療、公交等行業，是否都要由公眾繳納行業發展基金，以促進行業的發展？如果真這樣，要征收的發展基金可謂多如牛毛了。這顯然與當前中央要求減輕群眾負擔、還富于民的發展理念不符。”董正偉說。

　　董正偉指出，從性質而言，民航發展基金既不是稅收，又不是捐贈，更不是投資，這筆“糊涂費”的目的何在？“作為公共交通運營的民航業特別是機場，大部分是由國家財政投資建設的，而國家財政來自稅收，也就是說每個納稅人都對民航業的發展已經作出了貢獻，再另行向納稅人收取民航發展基金，無異于向納稅人重復征稅，于情于理于法都說不通。”

　　機場建設費的是與非

　　民航發展基金的出臺，還重新喚起了人們對機場建設費的關注和爭論。

　　眾所周知，國內最早開征機場建設費的是溫州的永強機場。20世紀80年代后期，溫州人在“不要不等不靠”的“三不”精神指引下，自己投資1.325億元建設了永強機場，并于1992年開始征收“機場建設費”。

　　同年3月，當時的民航總局、財政部、國家物價局聯合下發《關于聽取民航考察團出國考察情況及對民航和機場管理體制深化改革若干意見匯報的會議紀要》的精神，從而正式在全國范圍內統一收取機場建設費。

　　1995年10月，統一收費標準，國內航班每人次50元；國際航班每人次90元；10年后，到2005年12月31日，機場建設費到期，隨后2006年國務院進一步發文規定機場建設費征收期限延長至2010年12月31日。后再一次延長至2015年12月31日。

　　“追溯機場建設費這20年，其收費期限已經延長了數次，而且一到收費截止日期，中央有關部門就給出一紙文件，幾句話就將期限延長5年、10年。”董正偉告訴時代周報記者。

　　對此，一位航空業人士向記者解釋了機場建設費存在的兩大理由：一是因為國內民航業發展超出預期的速度，即使此前二十年一直在征收機場建設費以及民航基礎設施建設基金，這部分資金也確實投入到了民航基礎設施建設中去了，但對投入的需求仍然是大量存在的。

　　“二是因為國內經濟發展水平不均衡，民航業發展也存在極大的不平衡現象。機場建設分布不均，主要城市機場以及主要航線收入占的比重過大，因此適度的補貼有助于培育市場長期穩定地發展。”上述人士指出。

　　這位知情人士還援引了財政部《2012年中央政府性基金支出預算表》相關數據加以說明：“去年全年民航機場管理建設費安排的支出總額為149.02億元，其中中央本級支出為54.36億元，對地方轉移支付則為94.66億元。支付給地方的比例超過了60%。”

　　然而，在全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青看來，這一觀點并不成立。在今年全國“兩會”上，葉青提出議案就指出，改革開放初期，國家財力薄弱，為了獲取基礎建設投資，依靠民眾的財力來支持國家的發展尚可理解。但現在財政收入連年高增長，仍然征收機場建設費似乎就沒有道理了。

　　“退一步說，按照每個機場投資30億元計算，已經收取的機場建設費可以建100個以上機場，基本上現在全國的機場都是民眾集資修建的，那么今后也沒有必要存在了。”董正偉律師也補充道。

　　數據顯示，去年我國運輸機場完成旅客運送量為62053.7萬人次。按照國內每人每次收取50元機場建設費、國際70元計算，國內機場建設費285億余元，國際機場建設費34億余元，合計約320億元。據此，董正偉和陳東認為“機場建設費征收了20年，粗略計算機場建設費共收取3000億元以上”。

　　對于這筆數字巨大的“收益”，國家一直堅持兩個50%的原則—50%上繳國庫后劃給民航總局提留，50%由民航總局劃給當地機場。雖然財政部每年都會公開部分收入及支出數據，但令人感到遺憾的是，其具體支出去向卻從未公開。

　　不過，有一點可以肯定，即相當一部分機場建設費變成了機場企業的利潤，甚至是機場上市公司的分紅。譬如，有資料就表明2011年白云機場建設費返還收入為5.84億元，占營業總收入42.39億元的13.79%；首都機場機場建設費返還收入為10.01億元，占營業總收入65億元的15.41%。

　　“民航不是事業單位，機場和民航企業均是股份制上市公司或公司法人，沒有理由通過征收機場建設費強制為其經營風險埋單。”在給全國人大的建議書上董正偉寫道。

　　無獨有偶，在今年的全國“兩會”上，全國人大代表、廣東省茂名市工商聯主席陳華偉寫了一份3000多字的建議《關于在全國范圍內徹底取消“機場建設費”收費項目的建議》，提交給了第十一屆全國人代會第五次會議。

　　“這么多年來，機場建設費累計收了逾千億元，但從來沒有公開過具體數據。這是一項收費時間最長、收費范圍最廣、最沒有法律依據、最不公開透明、引起最多反對聲音的不合理收費，與廣大人民群眾的利益相悖。”陳華偉表示。